Die AfD gewinnt in Sachsen-Anhalt, die Linke in Berlin. Damit stellt sich die Frage, ob und wie die Bundesregierung eine Landesregierung ausbremsen könnte. Der Bundeszwang ist in aller Munde. Er wäre nur das letzte Mittel.
In Deutschland hat nach den jüngsten Landtagswahlen eine Debatte darüber begonnen, wie der Bund auf eine von der AfD geführte Landesregierung reagieren könnte, sollte diese gegen Bundesrecht verstoßen. Auch die Möglichkeit, dass Die Linke in der Bundeshauptstadt Berlin an die Regierung käme, hat die Diskussion über die Grenzen der Ländermacht befeuert. In der Partei bestehen Strömungen, die vom Verfassungsschutz dem Linksextremismus zugerechnet werden. Teile der Berliner Linken stehen zudem wegen antisemitischer Positionen in der Kritik.
Die Kompetenzen von Bund und Ländern sind in der Bundesrepublik Deutschland teils klar getrennt, teils eng miteinander verflochten. Das Grundgesetz, Deutschlands Verfassung, legt in Artikel 30 fest, dass staatliche Aufgaben grundsätzlich Sache der Länder sind. Auch die Gesetzgebung liegt formal bei ihnen, soweit die Verfassung sie nicht dem Bund zuweist. Tatsächlich besitzt der Bund inzwischen viele der wichtigsten Gesetzgebungskompetenzen.
Die 16 deutschen Bundesländer, 13 Flächenstaaten und die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen, besitzen eigene Parlamente, Regierungen und Verwaltungen. Zu ihren wichtigsten eigenen Politikfeldern gehören Schulen und Bildung, große Teile der Kulturpolitik, die Landespolizei, das Kommunalrecht und erhebliche Bereiche der öffentlichen Verwaltung.
Der Bund kann eine Landesregierung nicht daran hindern, innerhalb ihrer verfassungsmäßigen Kompetenzen andere politische Akzente zu setzen. Eingreifen kann er bei Rechtsverstößen. Dafür gibt es abgestufte Verfahren. Der zuletzt häufig genannte Bundeszwang nach Artikel 37 des Grundgesetzes ist das äußerste Mittel.
Viel Gesetzgebung in Berlin, viel Verwaltung in den Ländern
Ein wichtiger Machtfaktor der Länder steht in Artikel 83 des Grundgesetzes: „Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus“. Der Bundestag, das deutsche Bundesparlament, kann also ein Gesetz beschließen, dessen praktische Anwendung anschließend bei den Behörden der Länder liegt.
Zugleich gilt nach Artikel 31: „Bundesrecht bricht Landesrecht“. Ein Land kann bundesrechtliche Spielräume nach eigenen politischen Vorstellungen nutzen. Es kann ein Bundesgesetz aber nicht für sein Gebiet außer Kraft setzen. Soweit Bundesrecht abschließend gilt, kann ein Land keine widersprechende Rechtsnorm erlassen.
Der Ministerpräsident eines Bundeslandes verfügt dennoch über erheblichen praktischen Einfluss. Seine genaue Stellung bestimmt die jeweilige Landesverfassung, doch das Grundmodell ist ähnlich. Der Landtag, das Landesparlament, wählt den Ministerpräsidenten. Dieser bildet die Regierung und bestimmt die allgemeinen Richtlinien ihrer Politik. Die Minister führen ihre Ressorts innerhalb dieser Richtlinien in eigener Verantwortung.
Das Innenministerium führt die Landespolizei und große Teile der inneren Verwaltung. Das Bildungsministerium steuert die Schulpolitik. Das Justizministerium verwaltet Gerichte und Staatsanwaltschaften. Staatsanwälte sind weisungsgebunden. Richter bleiben unabhängig.
Macht über Verwaltung und Bundesrat
Landesregierungen haben zudem erheblichen Einfluss auf Personalentscheidungen, Hochschulen, Förderprogramme und die Kommunalaufsicht.
Über den Bundesrat, die Vertretung der 16 Landesregierungen auf Bundesebene, wirken sie an der Bundesgesetzgebung mit. Jedes Land besitzt dort je nach Einwohnerzahl drei bis sechs Stimmen, die geschlossen abgegeben werden müssen. Insgesamt hat der Bundesrat 69 Stimmen. Ein Regierungswechsel in einem Land kann deshalb auch die Mehrheitsverhältnisse auf Bundesebene verändern.
Die Grenzen der Regierungsmacht setzen auch auf Landesebene Parlament und Gerichte. Ein Ministerpräsident leitet die Exekutive, die Gesetze des Landes beschließt jedoch der Landtag. Das gilt auch für den Landeshaushalt. Dafür braucht die Regierung parlamentarische Mehrheiten.
Eine Regierung mit stabiler Mehrheit kann Verwaltung, Gesetzgebung und Haushalt gemeinsam gestalten. Eine Minderheitsregierung besitzt weiterhin beträchtliche Exekutivbefugnisse, muss für Gesetze und Haushalt jedoch Mehrheiten im Parlament finden. Verfassungsänderungen erfordern Zweidrittelmehrheiten.
Die Grenzen setzen Parlament und Gerichte
Verwaltungsgerichte können rechtswidrige Behördenentscheidungen aufheben. Landesverfassungsgerichte kontrollieren das Handeln der Landesorgane. Das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe entscheidet unter anderem über Konflikte zwischen Bund und Ländern.
Auch die Beamten einer Landesregierung sind an Recht und Gesetz gebunden. Rechtmäßige dienstliche Weisungen müssen sie befolgen. Halten sie eine konkrete Weisung für rechtswidrig, müssen sie ihre Bedenken innerhalb der Verwaltung geltend machen. Dieses Verfahren heißt Remonstration. Es richtet sich gegen möglicherweise rechtswidrige Anweisungen. Beamte sind nicht zum politischen Widerstand berechtigt.
Konflikte zwischen Landes- und Bundesregierung gehören zum Alltag des deutschen Föderalismus. Eine Landesregierung kann ihre Schulpolitik bestimmen, ihre Polizei organisieren oder innerhalb ihrer Kompetenzen andere politische Prioritäten als Berlin setzen. Solange sie geltendes Recht einhält, besitzt der Bund kein allgemeines Recht zum Eingreifen.
Ein Konflikt könnte ebenfalls beim Austausch sensibler Sicherheitsinformationen entstehen. Polizei und Nachrichtendienste von Bund und Ländern tauschen Daten und Erkenntnisse aus und sind dabei auf eine enge Zusammenarbeit angewiesen. Der Polizeirechtler Markus Thiel von der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster weist darauf hin, dass diese Sicherheitsarchitektur auf gegenseitigem Vertrauen beruht. Ein Land lässt sich jedoch nicht ohne Weiteres aus den gemeinsamen Informationssystemen ausschließen.
Der polizeiliche Datenaustausch ist gesetzlich geregelt, Einschränkungen müssten eine entsprechende Rechtsgrundlage haben. Beim Austausch besonders sensibler Informationen können Behörden dagegen schon heute prüfen, welche Informationen der Empfänger für seine Aufgaben tatsächlich benötigt. Ein politischer Vertrauensverlust könnte damit den Informationsfluss zwischen Bund und Land erheblich belasten, ohne dass bereits die Voraussetzungen für andere Maßnahmen vorliegen.
Anders liegt der Fall beim Vollzug von Bundesgesetzen. Führen die Länder Bundesrecht als eigene Angelegenheit aus, hat die Bundesregierung nach Artikel 84 des Grundgesetzes die Rechtsaufsicht. Sie kann die Ausführung kontrollieren und auf die Beseitigung festgestellter Rechtsverstöße dringen. Bei fortbestehendem Streit entscheidet zunächst der Bundesrat, ob das Land Recht verletzt hat. Anschließend kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden.
Wenn der Bund Weisungen erteilen kann
Weiter reichen die Rechte des Bundes bei der sogenannten Bundesauftragsverwaltung. Dabei führen die Länder bestimmte Aufgaben im Auftrag des Bundes aus. Artikel 85 gibt den zuständigen Bundesbehörden in diesen Bereichen ein Weisungsrecht gegenüber den Landesbehörden.
Ein gutes Beispiel für einen Bund-Länder-Konflikt lieferte das Kernkraftwerk Biblis A in Hessen. Das Atomrecht war Bundesrecht, wurde aber von Hessen im Auftrag des Bundes vollzogen. Nachdem das Bundesumweltministerium Ende der 1990er Jahre auf die Nachrüstung des Reaktors Einfluss genommen und direkt mit dem Betreiber RWE verhandelt hatte, zog die hessische Landesregierung vor das Bundesverfassungsgericht.
Hessen sah seine Verwaltungskompetenzen verletzt. Karlsruhe wies den Antrag 2002 zurück. Bei der Bundesauftragsverwaltung könne der Bund die Sachentscheidung an sich ziehen. Die rechtsverbindliche Umsetzung nach außen bleibe jedoch Sache des Landes.
Der Fall zeigt die abgestufte Machtverteilung. Ein Land führt Bundesrecht mit seiner Verwaltung aus, der Bund kann in bestimmten Bereichen steuernd eingreifen. Über die Grenzen dieser Befugnisse entscheidet im Streitfall das Bundesverfassungsgericht.
Von der Rechtsaufsicht zum Bundeszwang
Politisch brisanter würde es, wenn eine Landesregierung geltendes Bundesrecht nicht nur anders auslegte, sondern seine Anwendung ausdrücklich verweigerte. Denkbar wäre eine Anweisung an Landesbehörden, bundesgesetzlich vorgeschriebene Verfahren grundsätzlich nicht mehr durchzuführen.
Dann ginge es nicht mehr um eine andere politische Schwerpunktsetzung, sondern um die Nichterfüllung einer Bundespflicht. Der Bund verfügt über abgestufte Instrumente, die lange vor Artikel 37 greifen. Erst am Ende dieser Eskalation käme der Bundeszwang in Betracht.
Der Verfassungsrechtler Franz C. Mayer, Professor für Öffentliches Recht an der Universität Bielefeld, bezeichnet den Bundeszwang als „absolute Ultima Ratio“. Er verweist darauf, dass der Bund damit im äußersten Fall weitreichend gegen ein Land vorgehen könnte. Mayer hält auch die Einsetzung eines Bundeskommissars für denkbar.
Der Jurist Markus Leber bezeichnet Artikel 37 als „rostiges Schwert“. Das Instrument wurde in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie angewandt. Maßnahmen des Bundeszwangs wären zudem vor dem Bundesverfassungsgericht überprüfbar.
Die Diskussion ist nach den jüngsten Wahlen in der Bundespolitik angekommen. Thorsten Frei, Vorsitzender der gemeinsamen Bundestagsfraktion der Christlich Demokratischen Union (CDU) und der bayerischen Christlich-Sozialen Union (CSU), bezeichnete den Bundeszwang ebenfalls als „Ultima Ratio“. Sollte es die Lage erfordern, werde man das Grundgesetz durchsetzen und dafür die vorhandenen Instrumente nutzen.
Der Bundeszwang als maximale Eskalation
Die Hürden für den Bundeszwang liegen hoch. Ein Land muss eine ihm nach dem Grundgesetz oder einem Bundesgesetz obliegende Bundespflicht nicht erfüllen. Die Bundesregierung benötigt zudem die Zustimmung des Bundesrates. Erst dann kann sie die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land zur Pflichterfüllung anzuhalten. Dazu erhält sie oder ein von ihr eingesetzter Beauftragter ein Weisungsrecht gegenüber dem betroffenen Land und seinen Behörden. Artikel 37 ist seit Gründung der Bundesrepublik 1949 noch nie angewandt worden.
Daraus lässt sich kein Recht der Bundesregierung ableiten, eine politisch unerwünschte Landesregierung unter Kontrolle zu stellen oder abzusetzen. Artikel 37 setzt die Nichterfüllung einer konkreten Bundespflicht voraus. Politische Gegensätze zwischen Bund und Land reichen nicht.
Politischen Einfluss besitzt ein Regierungschef auch in der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK), in der sich die Regierungschefs der 16 Länder regelmäßig untereinander und mit dem Bundeskanzler abstimmen. Die MPK ist kein Verfassungsorgan und kann weder Bundes- noch Landesgesetze beschließen. Sie koordiniert jedoch gemeinsame Positionen der Länder zu wichtigen politischen Fragen.
Ein Ministerpräsident kann dort die Interessen seines Landes vertreten, Bündnisse mit anderen Ländern suchen und gemeinsame Beschlüsse mittragen oder ihnen widersprechen. Damit erhält eine Landesregierung auch außerhalb des Bundesrates eine politische Bühne auf Bundesebene.
Ein deutscher Ministerpräsident besitzt somit erheblich mehr praktische Macht, als die starke Stellung der Bundesgesetzgebung vermuten lässt. Die Länder kontrollieren große Teile der Verwaltung und vollziehen selbst Bundesgesetze. Der Bund kann Rechtsverstöße mit Aufsicht, Weisungen in bestimmten Bereichen und vor Gericht bekämpfen.
Erst wenn ein Land konkrete Bundespflichten nicht mehr erfüllt, steht am Ende der Eskalationsleiter der Bundeszwang. In den originären Bereichen der Länderzuständigkeit kann sich der Bund dagegen kaum einmischen solange Verfassung und Gesetze eingehalten werden.
Die in diesem Artikel angestellte systematische Analyse liegt diesem in englisch erschienenen Artikel zugrunde.